一、现状与形势

目前，陕西省已建立类型多样的风景名胜区（以下简称“风景区”）35处，总面积2867.6平方公里，占省域面积的1.39%。其中国家级风景区6处，省级风景区29处，居全国第15位（详见附表1）。陕西省风景资源十分丰富，有山岳型、湖泊型、岩洞型、草原型、江河型、湖泊型、史迹型等。这些具有美学、科学和历史文化价值的风景区，为人们提供了游览、休闲、科研的活动场所以及历史文化展示的舞台。

（一）经验与成绩

随着“十二五”期间风景区保护和管理工作的落实，陕西省风景区发展已取得明显成效，主要体现在以下几方面：

1、风景区体系初具雏形。目前，陕西省已建立了以山岳型、史迹型、湖泊型、综合型、江河型、草原型、岩洞型等为特征的七大类型风景区；层级涵盖国家级、省级两类。类型多样、层级完善的风景区为构建风景区体系奠定了良好的基础。

2、风景名胜资源与环境得到有效保护。随着风景区在经济社会发展中的作用日益凸显，各级政府越来越重视风景区资源保护，并贯彻“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则，加强了风景区的保护管理工作。同时，依法查处违章建设等破坏风景资源的行为，对风景区的保护和合理利用起到了积极作用。

3、风景区规划编制工作取得一定成效。目前，陕西省已编制完成了国家级风景区基础设施建设项目规划。全省国家级风景区总体规划已全部编制完成，其中5处已经国务院批准实施；绝大部分省级风景区已编制完成总体规划，其中15处总体规划已经省政府批准。在国家级风景区中，华山风景区第二轮总体规划（2011-2025）已经国务院批准，骊山风景区第二轮总体规划已完成修编工作，黄河壶口瀑布风景区编制完成“七点一线”详细规划，洽川风景区编制完成了3处重点景区详细规划。

4、风景区游览条件得到改善。各地政府多渠道筹集建设资金，重点建设风景区资源保护设施和游览设施，有效改善了风景区游览条件。还有一些风景区改善了辖区内的交通秩序和生态环境，加大了风景区标识系统和污水、垃圾处理设施建设，有效提升了风景区整体环境水平。如三国遗迹武侯墓-定军山风景区陆续搬迁了原驻风景区内的乡政府、学校、兽医站等相关单位和农户，实施了基础工程及游览设施建设；南湖风景区已经建成较为完善的给水系统，并通过雨污分流的排水系统，减少了水污染。

   （二）优势与机遇

1、优势分析

具备优良的自然生态资源。陕西省地跨北亚热带、暖温带、温带，中国南北地理分界线——秦岭东西横卧本省腹地，陕南、陕北、关中的自然山水美景蕴藏着极为丰富的生物资源，品种繁多，生态效益好，开发潜力大，构成了风景区内重要的景源。

拥有优越的历史人文资源。陕西省是中华文明的重要发祥地之一，尤其关中地区作为历史上规模最大的新时期时代的定居农耕文明区域，历史文化资源丰富，人文传统积淀深厚，留下了众多的历史文化胜迹。

具有便捷通达的交通系统。近年来，陕西省加快交通设施建设，基本上形成以西安为主要枢纽，以高速公路、快速铁路、民航为快速通道的综合交通系统，大大改善了风景区间的交通状况，有利于资源整合提升及横向协作，从而促进风景区的共同、联动发展。

2、发展机遇

西安国际化大都市的确立及新丝绸之路经济带战略带来新机遇。随着新丝绸之路经济带战略的提出，陕西省乘势而上加快建设丝绸之路经济带新起点，对内对外交流全方位展开，国际旅游文化合作更加深化，陕西文化的国际知名度和影响力迅速提升。

国民休闲时代及生态旅游产业发展创造新契机。随着经济的发展，工作生活压力的加大，越来越多居民利用假日亲近绿色、感悟文化。为了适应旅游者需求日趋个性化和差异化的发展趋势，旅游产品也由过去单一的文化观光为主逐步发展到观光旅游、度假旅游、特种旅游种类齐全、结构完整的格局。这些诉求为进一步宣传保护风景区、发挥风景区的价值提供了契机。

（三）不足与问题

1、部分风景区管理机构不健全，法规、制度建设不完善。除华山、临潼骊山、洽川、香溪洞等风景区外，许多风景区没有设置专门的管理机构。有些由文物管理部门、国土管理部门、林业管理部门或旅游部门管理，有的甚至还交由旅游开发公司管理，门票收入未能实现收支两条线，使执法监督难以实施，风景区管理机构难以对风景区实施统一有效管理。对规模较大、复杂难管的国家级临潼骊山风景区尚未制定相关管理办法，黄帝陵风景区管理部门制定的《黄帝陵保护管理办法》也仅是政府行政法规，力度不够。部分风景区对资源保护、建设项目、安全卫生、服务经营等管理制度不够完善。

2、综合发展不平衡，规划编制不完善。从地域分布上看，陕西有国家级风景区6处，都分布在黄河流域，而地处长江流域、风景秀丽、历史文化积淀深厚的陕南地区还是空白；从规模、级别上看，面积小，级别低、缺少大型和特大型的风景区，尤其是国家级风景区数量偏少；从游览条件上看，骊山、华山、黄河壶口瀑布等风景区游览设施较完善，而大多数风景区游览条件还有待改善；从省域游览体系上看，陕北、关中、陕南三个区域总体上尚未形成资源共享、优势互补、联动发展的网络格局。总体上缺乏省域、市域层面的风景名胜体系规划，难以指导风景区总体规划和详细规划等下位规划的编制。目前，全省还有2处省级风景区至今尚未编制总体规划，部分风景区已编制总体规划但尚未批准，还有部分风景区总规和详规均已过期未修编。

3、保护力度仍需加强。一些地方政府对风景区的职能缺乏正确认识，将其作为一般的经济资源和“摇钱树”，重开发、轻保护，热衷于攫取短期经济利益，忽视长期的精神文化价值和生态价值。一些地方政府不顾风景名胜资源的脆弱性、珍贵性和特殊性，过度开发，甚至超容量接待游客，在省内外造成不良影响，导致风景区资源环境受到一定破坏。

4、风景区知名度有待提升。虽然陕西省风景名胜资源丰富，但高品质、有特色的大型综合型风景区还不多，全省风景区整体特色不够鲜明、群体优势未充分发挥出来。目前，仅有骊山、华山、黄帝陵、黄河壶口等少数风景区在全国具有较大影响力，其余多数风景区无论其开发成熟程度，还是品牌知名度等方面，还需进一步加强。

二、规划指导思想、原则及目标

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、中央城镇化工作会议、中央及全省城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，以改革创新为动力，以制度标准建设为着力点，以绿色协调共享为目标，依法保护、利用和管理好风景区，推动风景区事业更好更快发展，为建设生态文明和美丽中国、实现全面建成小康社会目标做贡献。

（二）基本原则

1、保护优先，科学利用。风景区工作必须坚持保护第一的原则，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，维护风景名胜资源的真实性和完整性，坚决杜绝过度开发和盲目开发。要在严格保护的前提下，根据环境承载力和资源适宜性，依照风景区规划，科学合理利用，发挥风景区的生态、文化、教育、科普、旅游等综合功能，带动当地居民脱贫致富，服务地方社会经济发展。

2、统筹规划，协调发展。全面统筹设立、规划、保护、利用和管理等各项工作，着重解决好保护与发展中存在的突出问题和薄弱环节，提出切实可行的解决对策，提升风景区的保护水平和公共服务水平。

3、突出特色，传承文化。发挥风景区文化传承载体作用，根据不同地区的自然历史文化资源禀赋，体现区域差异性。提倡建设有文化脉络、有地域风貌特色的风景区，形成保护优先、特色鲜明、继承创新、符合实际的风景区规划管理模式。

4、政府主导，多方参与。风景区事业是公益事业，既要依靠地方各级政府、部门的行政管理，也需要全社会一切有益力量的共同努力和积极参与。要充分调动和发挥全体公众、团体、组织、媒体、游客的积极作用，形成全社会共同关心、支持、参与风景区保护与发展的良好氛围。

（三）规划目标

加强对风景区的管理，严格保护和科学利用风景资源。到2020年，力争国家级风景区达到12处，省级达到29处（其中有6处省级风景区申请申报国家级风景区，新增省级风景区6处，具体详见附表2）。风景区占省域面积2%以上，大型风景区20处以上。

三、主要任务

（一）组织监督检查与管理评估

依法组织对风景区规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和管理评估。成立陕西省风景园林（风景区）专家委员会，于2017年度，按照《风景名胜区条例》、《陕西省风景名胜区管理条例》及住建部有关规章及文件要求，开展陕西省风景区执法与保护管理检查。针对存在的问题进行整改提高。加强风景区内建设项目选址审批。国家级风景区于2018年前完成监管信息系统建设，省级风景区“十三五”期间完成监管信息系统建设。

（二）完善风景区的法规和制度建设

积极争取人大、政府支持，将风景区立法列入人大、政府立法计划，争取省人大尽早制定《骊山风景区保护管理条例》，并将《陕西省黄帝陵保护管理办法》升格为《陕西省黄帝陵风景区保护管理条例》。指导督促部分风景区完善制度建设，建立动态监管信息系统，建立相关的技术支撑和服务体系。

（三）积极开展调研与申报工作

对现有风景区进行调研和评估，对具有国家级风景区潜质的省级风景区积极申报国家级风景区。对具备设立省级风景区条件的风景资源相关区域，委托具有较高规划编制资质的单位，进行多学科综合考察，在编制风景资源调查评价报告的基础上，按程序上报省政府审定公布。另外，加强华山等风景区的申遗组织工作。

（四）完善风景区的规划编制

以风景资源空间分布为出发点，以国家级风景区为发展核心，以高速公路为重点发展脉络，参照区域规划及城镇体系规划，编制陕西省风景区体系规划。

截止2018年度，对已有35处风景区在规划实施评估的基础上，风景区总体规划已经超过规划期限仍未修编的，应尽快进行总体规划修编；新设立风景区在风景资源调查评价报告的基础上，应尽快按程序上报省政府审定公布，并及时完成总体规划的编制；各风景名胜区管理机构要承担起风景区规划编制的主体责任。风景区规划编制应采用招投标形式，并委托具有甲级以上资质、完成过相应级别风景区规划编制的设计单位承担。

（五）加大对风景资源的保护力度

风景区的资源保护与管理应充分挖掘自然与人文资源特点，从景观学、地质学、植物学和风水学等多方面加以分析和研究，提炼出风景区的特色品牌，保护为先，有序开发。对已遭到破坏的景区，尽最大可能进行生态修复；严格保护风景区内现有的野生动植物，重点保护其特有的物种资源和古树名木。省、市风景区行政主管部门加强对风景区进行定期监督检查和指导。

加大省财政对风景区保护管理资金的投入力度，设立专项资金用于风景名胜区资源保护和基础设施建设，金额为每年3000万元。地方各级政府要加强对风景区基础设施、旅游服务设施的资金投入，并调动社会力量，多方筹措资金加强风景区基础设施建设。

（六）开展风景区人才培养工作

制定符合各风景区实际的人才培养计划，突出风景区保护与管理专业自身的学科特色，优化景区开发与管理专业的课程设置，重视与相关学科之间的融合。每年至少开展一次培训，组织选派相关管理人员到大专院校、科研院所进行培训学习，培训内容包括法规制度、规划管理、资源保护、资源利用、解说教育、智慧景区等方面，逐步提升员工的知识结构，增强服务意识，确保服务质量，从而提高景区管理水平、服务水平和员工综合素质。

（七）加强对外交流与宣传推广

加强与联合国教科文组织、世界遗产组织、世界旅游组织、亚太旅游组织等国际组织的交流合作，通过举办或承办国际性研讨会、节庆活动等方式，不断提高陕西省风景区的国际知名度和影响力。

丰富风景资源宣传的途径，通过建立风景名胜网站、拍摄表现风景资源的专题片、编印风景名胜画册、组织参与相关活动等宣传手段，提升风景资源在社会上的美誉度、认知度以及珍惜资源、保护资源的意识。

（八）提升风景区基础设施条件

建设提升资源展示、解说教育、游客安全、道路交通等设施。推动国家级风景名胜区游览服务“五个一”工程，实现每处国家级风景名胜区具有一套国家级风景名胜区标志标牌系统、一个游客中心、一条解说游径、一套科普手册、一本科学解说词。大力推行封闭式管理，并推广使用环保型车船，完善景区安全设施以及路标、安全警示等标牌，保障游览活动安全有序。

四、对策措施

（一）完善机构，部门引领

依法设立具有相应级别的专门的风景区管理机构，理顺管理体制，强化管理职能，明确执法主体，加大依法行政力度，加强执法队伍建设和执法监督。

（二）完善法制，依法管理

结合省内风景区的具体情况，健全风景区地方性法规和相关制度，支持具备条件的国家级风景区实行“一区一条例”。为风景区的保护和管理提供法律依据，依法搞好风景区保护管理工作。

（三）调研评估，技术支撑

对原有的市、县级风景区进行调研评估，通过风景资源调查，建立风景资源的数量、分布、规模、组合状况、成因、类型、功能和特征等方面的数据库，并链接到区域信息库中，从而起到摸清家底的作用，为各地市风景区培育提供客观、科学的依据。

（四）规划先行，加强监管

尽快编制省（市）域风景名胜体系规划，构建完善的风景区规划体系，优化风景区的资源类型、空间分布以及功能结构。加快国家级、省级风景区总体规划和详细规划编制与报批工作，加大对风景区规划审查和督查力度，提高规划编制质量。严格实施风景区规划，加强规划和建设监管。严格执行好风景区规划实施年度报告制度，加强年度报告上报情况的审核和督察。

建立风景名胜区淘汰机制，对规划编制、基础设施建设、风景名胜资源保护工作不力，管理机构设置不规范、工作机制不顺畅的，预以黄牌警告，并责令限期整改。对拒不整改或整改成效不明显的，视情况报请省政府、住建部撤销相应的风景名胜区命名。

（五）保护第一，适度开发

加强风景区地质地貌、生物多样性以及历史文化等方面的研究，进一步挖掘各风景区的深刻内涵和科学价值，并使之世代传承和永续利用。对于风景资源的利用，就是对风景区自然特质的恢复、完善和提升，对被破坏的文物资源、宗教设施及基础设施的恢复。用恢复开发促进资源保护，形成一种资源保护与旅游开发的良性互动。

（六）建立机制，提高素质

加强人才队伍建设，建立科学的用人机制，重视人才引进和培训提高。通过举办各类专业培训，丰富更新知识，更新观念，提高风景区管理工作的科技含量和决策的科学性，不断提高干部职工的从业素质和专业化水平，努力建设一支专业水平高、管理能力强的风景区管理队伍，为风景区的持续健康发展提供有力的人力保障和智力支撑。

（七）加大宣传，打造品牌

充分利用风景区的区位优势及发展条件，统筹、挖掘和整合风景资源，加大宣传力度，充分利用各种媒体，多层次、多形式开展宣传活动，对风景区法律法规、规划和景观特色、价值与功能及保护管理工作成就，进行广泛宣传，提高风景区的知名度和影响力。重点培育一批在国内外具有影响力的风景区，扩大陕西省风景区品牌景区的影响力。提高领导和有关人员的法律意识、规划意识、生态意识和环保意识，营造全社会关心、爱护、支持风景区事业的良好氛围。

（八）改善条件，提升环境

统筹考虑开展科普活动、公众教育、研学旅行等功能所需的基础设施建设需求，合理规划布局相关设施，提高风景区的保护能力和利用水平，发挥风景区的保护与游憩双重功能，实现生态、社会、经济效益协调统一。