一、发展背景

（一） “十二五”小城镇发展成效

“十二五”期间,陕西省委、省政府对小城镇建设高度重视，颁布多项政策措施促进小城镇快速健康发展，提出了建设重点示范镇和文化旅游名镇（以下简称“两镇”）的发展思路，并以“两镇”为示范，引领全省小城镇建设，推动我省就地城镇化和城乡统筹发展，至此全省小城镇建设进入了快车道。

1.小城镇数量趋于稳定

“十二五”期间，为合理调整城镇规模、加快城镇职能转变，省委、省政府在全省范围内进行了乡改镇以及镇村综合改革工作。全省乡镇数量由1570个（建制镇为922个，乡为648个）调整为1021个，其中建制镇998个（含小城镇973个，县城关镇25个）。为更好地指导小城镇的建设发展，全省共有855个小城镇完成了镇总体规划的编制，规划覆盖率达90%以上。在国家和陕西省相关政策的引导下，全省建设了一批具有特色的小城镇，并以此示范引领全省小城镇的建设和发展。

2.小城镇规模逐步扩大

“十二五”期间，全省有序推进农业转移人口的市民化，小城镇作为吸纳农业转移人口的重要阵地，城镇人口和建设用地规模不断扩大。全省小城镇总人口由2201万人增加到2274万人，建成区人口从446万人增加到537万人，年均增长18.2万人。全省小城镇建成区面积由1036平方公里增长至1172平方公里，年均增长27.2平方公里。

3.小城镇设施水平明显提升

“十二五”期间，全省小城镇城建投入大幅增加，各项设施逐步完善，全省小城镇建成区累计总投资647.4亿元，其中房屋建设投资454.6亿元，市政公用设施建设投资192.8亿元，分别占总投资的70%和30%。

4.公共服务体系不断完善

“十二五”期间，全省以实现城乡基本公共服务均等化为小城镇发展目标，加大对小城镇公共服务设施建设的投入力度，完善了小城镇教育、医疗、文化、体育、商业金融、社会福利等公共服务设施的建设，提高了公共服务质量，使教育、医疗、文化、商业等公共服务不断向农村地区延伸，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解，小城镇公共服务体系建设不断完善。

5.镇域经济快速发展

陕西省小城镇结合实际发展特色产业，宜工则工、宜农则农、宜游则游，建成了一批具有县域特色的产业聚集区、生态循环经济区、城镇化拓展新区和城乡统筹一体化发展示范区，促进了工业化和城镇化的良性互动。其中，重点示范镇和文化旅游名镇等特色小城镇经济发展迅速。重点示范镇二、三产业增加值占GDP比重由2011年的88.8%增加到2015年的95.0%，人均GDP达到73226元。农民人均可支配收入由2011年建设之前的7064元上升到目前的11378元，高于全省平均水平30个百分点。文化旅游名镇（街区）通过保护修复、打造特色、开发旅游，实现了富民宜居，不仅自身发展迅速，同时还促进了县域的经济发展。

6.重点示范镇和文化旅游名镇建设示范成效显著

“两镇”建设启动以来，紧紧围绕经济强镇、人口大镇、魅力小镇的目标，城镇发展迅速、实力增强、特色鲜明、示范带动作用凸显。

重点示范镇累计开工建设项目2391个，落户各类产业994家，累计完成投资479.12亿元，镇区面积扩大68.9平方公里，吸纳进镇人口51.3万人，提供就业岗位47.73万人。文化旅游名镇按照“规划引领、保护修复、完善功能、开发利用、突出特色、宜居富民”的总体思路，着力构建名镇传统“形态”、传承多元“文态”、打造宜居“生态”、丰富旅游“业态”，31个文化旅游名镇累计完成投资81.91亿元，实现旅游人数3117.86万人次，旅游收入达127.84亿元，创建4A级景区8个，3A级景区10个。

通过“两镇”建设的示范带动，全省小城镇中128个镇跻身全国重点镇，4个镇作为镇级市（镇级小城市综合改革试验区）进行打造，各市相继确定119个市级重点镇，加快建设，竞相发展，小城镇整体综合承载能力和辐射带动能力显著增强。

（二）存在问题

1.小城镇发展不均衡

全省小城镇规模和地域分布不均衡。2015年，全省小城镇建成区面积1172平方公里，平均每个小城镇建成区面积1.2平方公里，近三分之一的小城镇建成区面积小于0.5平方公里，建成区面积不足1平方公里的小城镇有600余个。镇域人口在1万以下的城镇占绝大多数，规模普遍偏小，建成区人口537万人，人口密度5036人/平方公里，平均每个小城镇建成区人口规模为5513人。与同年全国各省相比，用地规模和人口规模均处于全国平均水平，城镇规模普遍较小，难以发挥规模集聚效应。

2.基础设施水平仍然较低

“十二五”期间小城镇的基础设施建设虽然基本健全，但整体设施的质量和水平还有待提升。2015年陕西省小城镇燃气普及率仅为城市的17%、县城的22%，生活垃圾无公害化处理率不到城市的4%，基础设施大部分指标远远低于城市水平。与全国其他省市相比，大部分设施建设处于中后水平，部分指标远低于全国平均水平，基础设施建设的滞后，成为产业发展和招商引资的瓶颈。

3.产业发展基础薄弱

全省小城镇与周边城市群、工业园、文化旅游区等区域资源联系相对薄弱，非农产业发展动力不足，城镇对劳动力的吸纳能力和集聚能力较弱，城镇缺乏发展动力。目前，全省小城镇仅有160多个初步形成特色产业，除蔡家坡镇、锦界镇、交口河镇、瓜坡镇、柳林镇等小城镇有大中型工业企业以外，大多数小城镇产业发展缓慢。

4.城镇建设缺乏特色

全省大多数小城镇建设缺乏特色，忽视自身传统文化的独特性，部分小城镇在城镇风貌塑造中相互模仿、样式雷同、品质较低，小城镇对自身地域文化和历史发展脉络认识不足，城市空间格局和建筑风貌难以彰显自身特色。

（三）面临机遇

当前，陕西省小城镇发展面临着难得机遇。“十二五”期间，全省城镇化水平显著提高，城镇化进程日益加快，综合承载能力明显提高，城镇管理水平不断提升，为小城镇走新型城镇化道路提供了良好条件。

1.国家新型城镇化建设将促进小城镇发展

随着国家新型城镇化推进，小城镇发展迎来新的机遇。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、中央城镇化工作会议等相关会议中都明确提出要有重点地发展小城镇、优化促进小城镇发展的相关政策，引导小城镇向特色明显、绿色宜居的方向发展。按照“三个1亿人”的发展目标，小城镇将成为未来一段时期内推进新型城镇化、承接城乡人口转移的重要载体。

2.陕西省城镇化建设推动小城镇发展

为深入推进创新型省份建设，实现陕西追赶超越发展，省委、省政府提出了移民搬迁、镇村综合改革等多项促进全省新型城镇化发展的重要决策，为全省小城镇发展带来了重大机遇。按照《陕西省新型城镇化规划（2014—2020）》相关要求，我省将着力推动大中小城市和小城镇的协调发展，优化城市空间布局和城镇规模结构。借此，省内小城镇将充分融入区域城镇空间格局，承接大中小城市的辐射带动。

3.城乡人口转移亟待小城镇发展

小城镇作为城市与乡村地域的纽带，具有进城门槛低、区位便利等优势条件，是就地城镇化的重要载体。按照全面建成小康社会的发展要求，顺应农村进城人口的切实需求，小城镇应加强居住、公共服务以及就业等多方面的基本保障，使农民真正能“进得来、留得住、有活干、有收入”。 

二、总体思路和目标

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、中央城镇化工作会议、中央及全省城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。按照《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》的要求，以“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”为着力点，以促进人的城镇化为核心，以镇级市（镇级小城市综合改革试验区）、省级重点示范镇、文化旅游名镇和市级重点镇及各类特色小镇为抓手，以提质扩容增效为突破口，加强小城镇建设的制度创新和机制创新，走集约、生态、低碳的小城镇发展道路。

（二）发展思路和目标

1.发展思路

立足我省小城镇发展的基本现状，依据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的小城镇发展要求，将全省小城镇分为镇级市（镇级小城市综合改革试验区）、特色镇和综合镇三类，按照“以点带面、分类推进，完善设施、提质扩容，因地制宜、凸显特色，突出产业、强镇富民”的总体思路，以“两镇”建设为重点，示范引领全省小城镇发展。

2.发展目标

“十三五”期间，全省小城镇的综合实力全面提升，城镇规模显著扩大，培育形成三个集聚带、十一个集聚区的小城镇空间发展体系。小城镇产业支撑能力进一步增强，形成主导产业；小城镇基础设施建设水平大幅提升，城镇文化特色凸显；小城镇公共服务体系不断完善，城乡设施布局均衡；小城镇垃圾、污水治理成效显著，生态环境明显提高。

三、主要任务

（一）强化规划引领

明确城乡规划的综合协调职能，高起点、宽视野、前瞻性地编制规划，引领小城镇发展和建设。以城市总体规划和县(市)域城镇体系规划为编制依据，以合理布局、城乡统筹、因地制宜为原则，形成由镇总体规划、镇区详细规划和各类专项规划构成的镇规划体系。规划期末各镇总体规划覆盖率达100%。统筹县域范围内各类空间性规划，推进小城镇建设规划与土地利用规划合一，增强规划的统一性、权威性和长效性。

镇级市（镇级小城市综合改革试验区）以城市的标准建设，按照“多规合一”要求，推进镇级市（镇级小城市综合改革试验区）总体规划与土地利用规划、经济社会发展规划、环境保护规划等的相互衔接，保障一张蓝图干到底。

重点示范镇在规划修改和编制时，要加强镇总体规划和土地利用规划的衔接，在“两图合一”的基础上，推进“多规融合”。在总体规划基础上，镇区控制详细规划和修建性详细规划覆盖率达到100%，进一步完善防灾、绿地、景观风貌等相应专项规划。

文化旅游名镇要完善详细规划和专项规划，镇区控制详细规划和修建性详细规划覆盖率达到100%，规划内容精细落实到一砖一瓦，一草一木。进一步加大历史文化遗产保护规划的覆盖，保护和延续传统文化，突出文化旅游街区的详细规划设计。此外，各镇根据发展需求编制旅游规划、风貌引导设计等相关专项规划。

综合镇按照设施完善、美丽宜居的目标，完成镇总体规划的编制工作，总体规划覆盖率达到100%。

（二）完善基础设施建设

以保障改善民生为重点，按照绿色循环低碳的理念，加强小城镇交通和市政基础设施建设，不断提升小城镇综合承载力。

围绕建设“一带一路”和丝绸之路经济带新起点的重大战略部署，加快综合交通体系建设，加强与周边县（市）的联系；切实提高城镇客运通达水平，积极改善城镇出行条件，推进农村客运公交化改造，逐步形成“以城促乡、城乡协调”的城乡客运一体化发展新格局。合理配置给排水、供气、供热和污水垃圾等市政基础设施建设，全面提高小城镇设施承载力。

镇级市（镇级小城市综合改革试验区）探索小城镇“海绵城市”、“综合管廊”的建设模式。特色镇优先改造和提升老镇区的基础设施建设，新区探索小城镇“绿色基础设施”建设模式，具备条件的省、市级重点镇建设污水处理厂，推进镇村污水处理。综合镇完善基础设施建设，满足城镇居民及周边农村居民生产和生活需求。

（三）优化公共服务设施

按照基本公共服务公益化、非基本公共服务市场化的方向，重点加强教育、养老、医疗、文体等公共服务设施建设，促进社会服务资源向小城镇延伸，逐步实现公共服务均等化。

要建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，完善城镇居民基本医疗保险制度，完善社区卫生服务设施；加快发展学前教育，完善幼儿教育设施，继续推进小学就近、初中进镇、高中进城的城乡中小学布局，加快普及高中阶段教育；建设功能完备、风格多样、布局合理的文化体育娱乐设施；完善社会保障与就业保障体系，加快养老服务设施建设。镇级市（镇级小城市综合改革试验区）按《城市公共设施规划规范》(GB50442-2008)的要求进行建设。特色镇应严格按照镇总体规划、《陕西省重点示范镇建设标准》、《陕西省重点示范镇评价指标体系》以及《陕西省文化旅游名镇评价指标体系》等相关要求，完成所有公共服务设施规划项目的建设。综合镇依据相关规划，重点完善镇区行政、教育、医疗、文体等公共服务设施建设。

（四）促进产业发展

产业作为小城镇发展的内生动力，对于促进小城镇发展至关重要。“十三五”期间，强化小城镇和大中小城市产业的协作协同，逐步形成错位发展、分工协作的发展格局。镇级市（镇级小城市综合改革试验区）积极培育互联网+等新兴业态，推动产业转型升级，依托龙头企业、产业园区，推进特色产业集聚发展。重点示范镇引导产业项目集聚，培育优势突出、竞争力较强的非农主导产业，非农产值增长率达到30%，主导产业产值比重增长率高出所在县区平均水平5个百分点，形成县域经济发展的重要支撑点。文化旅游名镇围绕食、住、行、游、购、娱六要素，丰富旅游业态，培育新兴业态。综合镇提升镇区对周边农村地区的商贸服务能力，重点发展现代农业，推行现代农业管理方式，建设一批现代农业示范项目。

同时，鉴于我省三大区域发展条件各异，各个区域小城镇产业发展应因地制宜，充分发挥各自优势。其中，关中地区小城镇非农产业基础和发展建设条件较好，应依托关中城市群的辐射带动，大力发展现代化设施农业、观光休闲农业和农副产品加工等产业。陕北地区应着力引导小城镇与周边工业园区融合互动发展，成为工业园区的服务基地，壮大非农产业发展，打造工业强镇。陕南地区地形复杂，位于汉中盆地、月河川道、商丹谷地的小城镇，结合周边产业园区建设工业型小城镇；位于秦巴山脉沿线的小城镇，重点发展生态、文化和乡村旅游产业。

（五）提高住房保障

完善小城镇住房保障体系，加快棚户区和危房改造，有计划、按步骤推进小城镇居民保障性住房建设，进一步扩大住房保障受益范围，全面推行“和谐社区·幸福家园”建设。加强小城镇保障房项目的规范实施，通过完善市政配套设施、强化社区管理、规范物业服务、美化小区环境、提升绿化景观、增设交通线路，进一步提高保障房项目居住品质，改善中低收入群众的生活环境。

规划期末，镇级市（镇级小城市综合改革试验区）、特色镇的保障性住房常住人口覆盖率应不低于23%，人均住房建筑面积达到35平方米。综合镇保障性住房常住人口覆盖率大于20%，人均住房建筑面积达到30平方米。

（六）彰显文化特色

小城镇特色建设应保留特有的地域环境、传统文化和建筑风貌，形成独特的文化标识。关中地区小城镇主要依托渭水平原地貌特征，以丝路文化、东方帝陵、宗教圣地等资源为特色，展现“广袤秦川，帝都盛景”的风貌特色，凸显关中民俗文化，城镇建设应以灰色、土黄色为主色调，体现汉唐建筑风貌；陕北地区小城镇依托陕北黄土高原、塞北大漠地貌特征，以黄土黄河、红色圣地、边塞民俗等资源为特色，展现陕北壮美雄浑、悠远厚重的风貌特色，结合黄土高原地形地貌，形成错落有序的空间布局，运用窑洞等地域建筑要素，体现黄土风情、黄河文化，凸显厚、旷、豪、淳的文化特点；陕南地区小城镇依托秦岭、巴山、汉江的地貌特征，以青山绿水、两汉三国等为资源特色，展现陕南秦巴山天府清雅灵秀的风貌特色。突出陕南民居特点和山水风貌特色，运用白墙、青瓦等建筑要素凸显巴蜀、汉江会馆等多种文化风貌特点。

（七）加强生态文明建设

在小城镇生态建设中，要大力开展生态修复，划定生态保护红线，让小城镇融入绿水青山。一是搭建小城镇生态绿网格局，加强小城镇镇区绿化投入，提升绿化覆盖率，营造宜人的生态环境品质；二是加大绿色建筑技术推广，推动形成绿色低碳的城镇建设运营模式。在陕北地区着力推广现代生土建筑技术，陕南地区加大绿色建筑与乡土建筑的结合，关中地区着力推广建筑节能技术。镇级市（镇级小城市综合改革试验区）、重点示范镇和文化旅游名镇在建设过程中，还应结合“海绵城市”和“绿色基础设施”的技术措施，并鼓励推广应用“新技术、新材料、新能源、新工艺”，打造绿色低碳小城镇和营造宜居宜业的城镇环境。

（八）完善体制机制

进一步深化镇级体制改革，创新体制机制，激发内生动力，促进小城镇健康发展。创新规划建设管理，鼓励多规协调。创新社会管理，建设服务型政府，保障基层群众的利益。优化农村管理体制，合理进行镇村融合发展，建设功能善、服务高效的镇级机构和农村新型社区，提高基层组织社会治理和服务能力。

四、保障机制

（一）加强组织领导

明确各级政府部门的责任，出台促进小城镇发展的配套政策。坚持设区市政府总体负责，对各项政策的推进落实和监督管理，县（区）政府是建设小城镇的责任主体，制定支持政策和保障措施，整合落实资金，完善体制机制，统筹项目安排并组织推进，镇政府负责做好实施工作，具体落实各项政策和组织具体建设。坚持住建部门牵头，多部门密切配合机制，形成层层有责、同级配合、上下联动的工作氛围。

（二）落实土地支持

按照小城镇发展规划和相关土地政策，合理调配小城镇建设用地，优先安排农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩项目，保障小城镇发展用地需求。坚持节约集约的土地制度，盘活土地资源，探索小城镇集约用地的方式和途径，支持撤村并点、土地整理，鼓励进城农民将土地承包经营权进行流转，探索建立进城农民承包经营权和宅基地使用有偿退出机制。延续扶持重点示范镇和文化旅游名镇建设的土地政策，继续按照原标准给予城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标支持。“十三五”期间，每年评出10个成效显著的市级重点镇，给予每镇600亩城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标。

（三）保障资金投入

多方面筹措资金，创新融资制度，拓宽融资渠道，有效地将公共财政、社会以及民间资本进行统一融合，有力支持小城镇的建设发展。一是进一步调整完善县乡财政分享机制，并通过划拨、股权收购等方式，将土地、政府优质资产等注入投融资平台，建立多元化可持续的城镇化投融资机制和投融资平台。二是广泛开展招商引资，争取政策性银行信贷，并吸引省内大企业投资开发。三是大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与城镇基础设施和公共服务提升项目建设。四是充分整合捆绑中省市相关部门的资金和项目，优先向重点示范镇和文化旅游名镇倾斜。

“十三五”期间，保持重点示范镇和文化旅游名镇资金支持标准不变。对4个“镇级市（镇级小城市综合改革试验区）”的强镇，每年扶持资金为1500万元。对文化旅游名镇建设达到4A景区以上的按重点示范镇政策支持。每年评出10个成效显著的市级重点镇，给予每镇600万元的资金奖励。

（四）加快试点镇权限下放

按照省委省政府《关于开展小城市培育试点的意见》的要求和精神，以建设管理城市的标准和理念创新试点镇体制机制，赋予试点镇与人口和经济社会发展水平、发展潜力相适应的管理权限，重点扩大财政支配权、土地收益权、行政执法权和事务管理权，积极探索新型设市模式和设区市直管模式。

深入落实《关于开展省级重点示范镇和文化旅游名镇行政管理体制改革和县镇综合改革试点工作的意见》，形成与“两镇”建设相适应的管理体制和运行机制。按照“权责一致”、“精简下放”的原则，省级有关部门审核各镇改革方案时要明确下放事项清单，尽快赋予重点示范镇和文化旅游名镇行政审批、经济发展、建设规划、收益分配、社会管理等方面的管理权，建立镇级财政，配备规划建设管理专职人员，切实增强镇级内生动力。

（五）健全公共服务体系

提高小城镇管理和服务水平，全面放开小城镇落户，实行居民身份证号码的唯一标识，依法记录、查询和评估人口相关信息制度，加快教育、医疗、社会保障、就业等相关配套制度改革，使进城农民享有与城镇居民同等的就业、上学、就医、住房及社会保障的权益，确保进镇群众“进的来、稳得住、能致富”。建立农民宅基地返还机制。鼓励引导村民逐步向小城镇居住和建房，可结合移民搬迁，对进城居住不再申请宅基地的市县政府可给予合理补偿。建立新型小城镇财税体制，重点镇建立一级财政体制，根据进城农民的规模，积极向镇级政府加大财力支持。继续实施“一市一策”，尤其支持镇级市（镇级小城市综合改革试验区）、重点示范镇和文化旅游名镇率先发展。

（六）完善考核机制

对小城镇建设成效进行监督考核，实行季度考核和年终考核的综合考核机制，并将考核结果纳入新型城镇化建设和县域经济考核中。对省级重点示范镇和文化旅游名镇进行重点考核，建立省级重点示范镇和文化旅游名镇建设协调领导小组，科学制定《陕西省重点示范镇年终考核评价指标体系》以及《陕西省文化旅游名镇（街区）年终考核评价指标体系》，完善综合考核机制。对年度建设先进镇继续实施重奖，予以优先推荐为国家特色小城镇，对工作滞后镇仍将实施约谈问责、动态调整。

（七）积极宣传引导

积极进行宣传和引导，树立小城镇良好形象，提升小城镇知名度。强化媒体宣传推动作用，充分利用报纸、电视、电台、广告、网络等各种载体，全方位、多角度、立体式开展各类宣传。强化社会宣传推动作用，加大宣传投入，加强宣传队伍建设，打造宣传平台、打响宣传品牌。尤其针对特色镇，应进行省域乃至全国范围的宣传及推广，并总结好经验好做法，向综合镇延伸普及。