在耕地保护政策演变过程中，耕地保护逐步实现了从政府意识到国家意志转变，从“单一治标”向“体系治本”转变，从政***元共治转变，从数量保护到“三位一体”保护的转变。

耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。近年来，我国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收。与此同时，部***区也出现了耕地“非粮化”的倾向。从第三次全国国土调查和***度国土变更调查和督察执法情况来看，一些地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。“三调”与“二调”数据相比，10年间我国耕地减少了1.13亿亩，其中净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

随着当前国际国内形势发生显著变化，尤其在中美关系、“新冠肺炎”疫情、全球粮食危机背景下，耕地保护提高到新的战略高度，中国人要把饭碗端在自己手，而且要装自己的粮食。

为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除了国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

即：只要耕地发生转用，不管是“非农化”还是“非粮化”，均须落实“占补平衡”或“进出平衡”。

（一）耕地“进出平衡”转出耕地

纳入耕地“进出平衡”转出耕地的只能是一般耕地（永久基本农田以外的耕地），优先使用难以长期稳定利用的一般耕地。

在一般耕地上实施以下行为的应当落实耕地“进出平衡”：

1.在一般耕地上挖湖造景，种植草皮；

2.在国家批准的生态退耕规划和计划内的退耕还林还草还湿还湖；

3.经批准，***路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；

4.经批准占用一般耕地实施国土绿化；

5.经批准工商企业等社会资本将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；

6.在一般耕地上建设符合相关标准的农田防护林；

7.经批准并符合相关标准，新增***道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。

（二）耕地“进出平衡”转入耕地

用于落实耕地“进出平衡”的转入地块必须经整治后成为可以长期稳定利用的耕地。优先从原为耕地的林地、园地、坑塘水面等范围内整治恢复为耕地。

1.经依法依规核定后整治为耕地的林地、草地；

2.“三调”及年度变更调查中为“即可恢复”或“工程恢复”的 林地、园地、坑塘水面等其他农用地或农业设施建设用地；

3.通过实施土地综合整治的新增耕地、高标准农田、增减挂钩等项目验收恢复为耕地的其他类型农用地或农业设施建设用地。

******月***日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和******月***日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）（简称“两‘通知’”）印发之后，对存量问题和新增违法违规行为的处置原则需要***区分。

各地需要组***区内各县（市、区）人民政府编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其它农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实耕地“进出平衡”的安排，并组织实施。

进出平衡制度与占补平衡制度的出台背景，都是基于我国土地基本国情和所面临的耕地保护形势与现状。如今，进一步确立以“进出平衡”为核心的耕地用途管制制度，则是基于新时代下我国耕地保护面临的新形势、新问题和新要求。

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